重磅乾貨:十五年大限——WTO保護期將到,中國經濟如何破局?


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文 | 申萬宏源宏觀,李一民 李慧勇 吳金鐸

首發於 申萬宏源宏觀,ID:swsmacro

編輯 | 撲克投資家,轉載請註明出處



   結論或者投資建議

 
按照與WTO協議,2016年12月中國15年保護期滿。隨著TPP,TTIP等貿易新規則和框架的誕生,原有的WTO貿易準則不再是唯一標準。以往貿易規則中所涉及的「淺層次」(市場準入、邊境措施)內容出現了升級版,環境、勞工、金融服務、投資等費貿易領域也被納為貿易規則的重要內容。新貿易規則是多邊貿易體制和規則發展停滯的產物,新貿易框架和規則將對WTO形成衝擊,但不會讓WTO被淘汰。無論是基於普適性還是非歧視性,WTO規則更加公平、成熟和具有包容性,而這正是一個國際規則具有可持續性的根本所在。WTO貿易保護期滿,對中國有挑戰,也有機遇。

 

原因及邏輯

 
新貿易框架和規則對WTO的衝擊主要表現在如下方面:第一,新貿易規則以完全自由貿易為目標,若得以做到,作為最惠國待遇的例外,新貿易規則將對框架外的國家實行歧視性貿易政策,「最惠國待遇」將成為「最差國待遇」。如美國在TPP談判中倡導高標準、嚴要求,這種安排可以突破多邊體制基於利益平衡而設置的義務防線,從而危害WTO其它成員國的利益。第二,新貿易規則與協定還是碎片化的框架,會破壞WTO已有的多邊貿易體系成果。WTO多邊體系成果是在過去「以鄰為壑」的教訓上產生和發展起來的。與雙邊和多邊區域貿易安排相比,多邊體系不僅在促進貿易自由化的深度和廣度,降低交易成本方面具有較大的優勢,可以最大限度做到各方利益,是一種非零和博弈。但新貿易規則使成員國之間非對稱受益。

 
新貿易框架某些方面是新時代貿易投資和全球化的升級版。但新貿易規則和框架的強力推進,背後是因為WTO多哈回合再次陷入困境。任何一種貿易體制的成長都跟相關體的利益訴求相關,對多邊,雙邊或小多邊的追逐和搖擺都是出於國家利益需求,國家之間的博弈會反復。無論是基於普適性還是非歧視性,WTO規則更加公平、成熟和具有包容性,而這正是一個國際規則具有可持續性的根本所在。基於此,WTO是不可能被TPP等新貿易規則取代。但是,這也並不意味著WTO一勞永逸了,當前WTO的困境也表明,任何貿易體制都需要與時俱進,這樣才可以擁有持續的生命力。

 
WTO15年保護期滿之後主要的貿易條款發生了較多變化:如削減關稅。全面削減關稅,平均稅率由221%減至17%;對於農產品稅項5年內減至145—15%;取消所有出口補貼;控制中國對美出口品在配額取消後急增的特別條款有效期12年;禁止中國向海外其他國家傾銷的條款有效期15年。紡織品、農產品、電子製造等行業具有較大衝擊。

 
後WTO+TPP新貿易框架帶來衝擊,也帶來機會。汽車整車行業衝擊有限,汽車零部件並無政策變更影響。乳制品因較大的需求市場而導致剛性影響,沒有稅收優惠也沒有政策損失。勞工方面因中國海外基礎設施建設做後盾,具有較強的優勢。輕工業出口將受到較大衝擊。

   1 WTO規則的替代還是互補?
 

1.1 新貿易規則對WTO的衝擊

 
與以往的貿易規則相比,高標準、寬範圍、跨地域、開放型成為新時期貿易框架的主要特點。新的貿易規則(如TPP,TTIP,BIT)使得原有的貿易準則不再是唯一標準,以往貿易規則中所涉及的「淺層次」方面(市場準入、邊境措施)提出了更高門檻:如環境、勞工、金融服務、投資等非貿易領域也被納為重要內容。

 
以原產地規則為例,WTO在原產地規則方面已經經歷了40餘年的艱辛努力。從無章可循到協調稅則(HTs),從主規則(primary rule)到處理剩餘事項規則(residual rule),最終歷時40年形成了原產地規則協定。該協定是第一個將統一的原產地規則與GATT掛鉤的多邊協議。該協議的附件「共同宣言」中明確:WTO成員統一將原產地規則中的許多相同的總體規則,適用於管理優惠安排。但TPP合作協議明確指出:「將建立客觀、透明及可預見的原產地規則,並考慮為主張原產自FTA而積累、使用原材料的能力,建立一套簡單、高校的認證體系。」根據原產地規則,TPP具有較大運作空間,但若原產地規則設計偏向優惠地區的產品,則將對第三國貿易產生較大損害。

 
新貿易框架對WTO有衝擊主要表現在兩方面,一是「準入前國民待遇」,二是「負面清單」。第一,新貿易規則是以區域內完全自由貿易區為目標,若得以做到,作為最惠國待遇的例外,將對框架外的國家實行歧視性貿易政策,「最惠國待遇」將成為「最差國待遇」。美國在TPP談判中倡導高標準、嚴要求,這種安排可以突破多邊體制基於利益平衡而設置的義務防線,從而危害WTO其它成員國的利益。對於廣大發展中國家來說,若被排除在貿易規則之外,則面臨被嚴重邊緣化的可能;若參與其中,則可能以犧牲自身利益為代價來滿足美國的利益。這與WTO所追求的「保證廣大發展中國家,特別是最不發達國家,在貿易增長中獲得與其經濟發展需要相當份額」的初衷和目標相去甚遠。第二,新貿易規則(TPP,TTIP)仍然還是碎片化的框架,會破壞WTO已有的多邊貿易體系成果。WTO多邊體系成果是在過去「以鄰為壑」的教訓上產生和發展起來的。與雙邊和多邊區域貿易安排相比,多邊體系不僅在促進貿易自由化的深度和廣度,降低交易成本方面具有較大的優勢,可以最大限度做到各方利益,是一種非零和博弈。而像TPP規則是一種零合博弈,成員國之間非對稱受益,強大者得到的利益越來越多,這種馬太效應破壞了過去多年累積的體系化成果。

 

1.2  特殊貿易規則發展源於世界經濟衰退和多邊貿易規則發展停滯

 
不可否認,近年來各界對新貿易框架發展的關注遠勝於多哈談判。事實上,新貿易框架的推進始終與WTO多邊貿易體制密切關聯,並影響WTO貿易框架的未來。世界貿易發展的歷程來看,特殊貿易規則的發展與世界經濟衰退和多邊貿易規則停滯有關。若世界範圍內利益能夠做到均衡和共享,特殊貿易規則合作框架額外的收益並不明顯。而在全球經濟停滯不前或原有的規則無法適應新的世界經濟形勢的情況下,特殊貿易規則將盛行。因此,美國高調將TPP,TTIP構建成新的貿易框架,若一些列談判進展順利的話,多哈談判沒有解決的,如知識產權、農業等方面,則相關受益國家將難以重歸多邊談判機制。與WTO成員國分享利益的多哈回合談判,其推進將更加艱難和複雜。

1.3  WTO的未來

 
WTO的未來,無外乎三種可能性:一是TPP與其他諸多類型的特殊貿易規則一樣,成為WTO的一種特例。二是TPP與所有的特殊貿易規則並存,統一所有的特殊貿易規則,但仍然受WTO規則的規範和制約。三是TPP與WTO分庭抗禮,甚至最終TPP替代WTO。

 
TPP最早由智利、紐西蘭、新加坡三國在2002年亞太經合組織(APEC)峰會期間發起的《泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定》(Trans-Pacific Strategic Partnership Agreement,又稱「P3協定」,2005年文萊加入後成為「P4協定」)。該協定從2003年到2005年總共發起了5輪談判,並於2006年開始生效。P4協定規定,除投資和服務需要未來加以確認外,其他內容(包括所有商品零關稅)將在2015年實施完畢。除了傳統區域貿易協定所涉及的內容外,該協定還包括了勞工、環境等新議題。

 
不過,P4協定真正開始受到世界各國的矚目是在2008年以後。2008年2月,布什總統宣布美國將加入P4協定下的金融服務和投資談判。同年9月,美國貿易談判代表宣布美國將加人整個P4協定,並邀請澳大利亞、秘魯和越南三國一同加入。自此,最初的P4協定開始「脫胎換骨」,並隨後更名為「跨太平洋夥伴關係協定」。2009年11月14日,歐巴馬總統在他就任總統後第一次出訪亞洲時,正式宣布美國將加入TPP談判。除了美國、澳大利亞、秘魯和越南外,馬來西亞、加拿大、墨西哥和日本也已先後加入TPP談判,使其成員國在短短幾年內達到了12個,這些國家的經濟總量占全球的40%,貿易總量占世界1/3。TPP興盛起來最先是因為美國的加入,一些國家的加入也是因為美國的加入而加入的。TPP已經成為美國主導的貿易框架和規則,這是與全球化趨勢相逆的。

 
TPP規則具有先天的一些缺陷使得TPP的可持續性效果尚存疑問。TPP規則政治和權利導向太嚴重。美國全力推進TPP談判的時間差不多與其轉向亞洲、提出亞太再平衡戰略同步,以及抗衡中國的初衷,可以看出TPP更多的是其深層次的戰略考量,出於政治、經濟、軍事等多方面考量。

 
TPP目標設計和規則過於理想化。TPP規則強調全方位的市場準入。TPP成員國的目標在於做到全方位、高標準的「一攬子」市場準入,不僅為貨物提供全面的零關稅準入,也取消對服務、投資、金融市場、臨時準入和政府採購的限制。通過這樣大面積地削減關稅和其他貿易壁壘,以達到創造就業、推動貿易和投資的發展。為了保證最大限度的自由化,在貨物貿易市場準人方面,TPP成員將在2015年之前適用完全的、任何例外情況的零關稅。在服務投資領域,允許產生部分例外。其次是TPP採取以「負面清單」為基礎的談判形式,即如果沒有列為例外即應予以開放。相對「正面清單」,「負面清單」更能保證服務、投資等領域的開放性和自由化程度。此外,TPP不僅將多哈原有議題納入,還新增了一些談判內容,如成員國之間生產和供應鏈的聯通性、交叉貿易協調等。TPP還要求全民的市場準入,涉及所有商品的關稅減免,並最終做到零關稅,包括成員國在WTO有所保留的敏感商品,如日本的農產品,紐西蘭的乳制品。越南的漁業產品等。還有知識產權問題,美國公布的條款裡要求加入者除了滿足基本的知識產權規則,還有另外12個只是產權國際條約。不可否認,這些規則都是非常理想的。但事實是,大多數國家在這些問題上達成統一的協議難度非常大,即使達成,也有很多例外和特殊條款,與TPP的初衷相去甚遠。

 
WTO貿易規則也在新挑戰中與時俱進。首先是機構設置方面,1996年2月,WTO決定成立CRTA,其職責之一是審查特殊貿易規則對多邊貿易體制的影響,保證所有特殊貿易規則都在最惠國待遇原則的基礎上形成。其次是司法保障上,通過爭端解決實踐,維護WTO相關規則的剛性約束,同時就其模糊之處加以詮釋和澄清。最後是多邊貿易體制在不斷完善。如多哈回合雖然屢屢受挫,但WTO及其多數成員從未放棄對多邊貿易體制的堅守和完善,一直致力於推進談判和變革,堅持包容性立場。

 
因而,TPP作為一種新的貿易框架,某些方面是新時代貿易投資和全球化的升級版。但我們也應該意識到,TPP的強力推進,背後是因為WTO多哈回合再次陷入困境。任何一種貿易體制的成長都跟相關體的利益訴求相關,對多邊,雙邊或小多邊的追逐和搖擺都是出於國家利益需求,國家之間的博弈會反復。無論是基於普適性還是非歧視性,WTO規則更加公平、成熟和具有包容性,而這正是一個國際規則具有可持續性的根本所在。基於此,WTO是不可能被TPP多取代的。但是,這也並不意味著WTO一勞永逸了,當前WTO的困境也表明,任何貿易體制都需要與時俱進,這樣才可以擁有持續的生命力。

 

   2 市場經濟地位——中國逃不過的坎

 

2.1 市場經濟地位有何用?

 
中國2001年12月11日起正式加入WTO,到2016年12月11日,即「入世」15周年。按照WTO規則,中國將自動獲得「完全市場經濟地位」。但實際上,中國市場經濟地位的認可仍然舉步維艱。2001年WTO談判原則中國「堅持以發展中成員方身份加入」,因而具有15年的保護期限。但「保護期」也是各貿易國家也因此經常指控中國企業反傾銷的主要靶子。

 
中國為何不遺餘力獲取市場經濟地位?如果中國獲得「完全市場經濟地位」,就意味著,中國企業外貿出口再也不需要尋找「替代國進口價格」應對反傾銷、反補貼指控。非市場經濟國家導致大陸的出口企業在對外反傾銷應訴中處於極為不利的地位,並成為大陸企業敗訴的主要原因。此外,中國企業在反傾銷中難以勝訴,客觀上又進一步刺激某些WTO成員對大陸的產品提起更多的反傾銷申訴,這將極大打擊大陸企業應訴的積極性,形成惡性循環。最後非市場經濟地位否認大陸改革開放市場經濟建設和發展的成果,影響大陸的國際形象。 

2.2 為什麼不承認中國市場經濟地位?

 
根據中國商務部統計,目前全球已經有80多個經濟體承認中國市場經濟地位,包括俄羅斯、巴西、瑞士、澳大利亞和紐西蘭等國,北歐、英國以及荷蘭在內的國家也都支持中國獲得市場經濟地位。美國和日本以及加拿大是堅決反對國。歐盟有意給予中國市場經濟地位,但是明確表示需要附加限制性條件。法國和義大利等國對中國獲得市場經濟地位予以反對。

 
非市場經濟地位是國外對中國進行貿易傾銷起訴最大的理由。國際上也紛紛以中國非市場經濟作為幌子,對本國實行貿易保護。據歐委會統計,歐盟目前有52項針對中國的反傾銷手段正在執行中,所涉商品占歐盟從中國進口總量的1.38%。同時,歐盟正在進行的28項反傾銷調查中,有16項同中國相關。

 
對貿易國而言,不承認中國市場經濟地位主要是因為這些國家認為中國市場經濟地位將給貿易國帶來大量失業。歐盟對華反傾銷案件涉及的產業主要包括鋼鐵、機械、化工和陶瓷,歐盟相關產業的就業總人數約為25萬。美國智庫經濟政策研究所2015年9月發布的研究報告則指出如果歐盟單方面承認中國的市場經濟地位,將因喪失反傾銷調查權力而令170-250萬歐盟就業人口處於風險之中。歐洲貿易聯盟聯合會(ETUC)也發表聲明稱:「歐盟對市場經濟地位有清晰標準,中國沒有達到這些標準。如果承認中國的市場經濟地位,將導致中國向歐洲無止境地傾銷,對於歐洲製造業和就業而言都是災難性的情況。英國部分人也認為中國的廉價鋼鐵出口影響到英國的整個鋼鐵行業生存,威脅上萬人的工作崗位。

 

2.3 我們離中國市場經濟地位有多遠?

 
中國在2016年是否能夠自動獲得市場經濟地位?2001年中國入世時簽署初始協定《中國加入WTO議定書》。是否能自動獲得市場經濟地位最主要的爭論點集中於條款15(Price Comparability in Determining Subsidies and Dumping)。

 
1、如果中國生產者在被調查後能夠證明該產業(industry)在製造、生產和銷售該產品方面滿足市場經濟條件,那麼WTO成員國須使用中國本地商品價格/成本作為參考、進行價格比對。

 
2、如果中國生產者在被調查後無法明確證明該產業在製造、生產和銷售該產品方面滿足市場經濟條件,那麼WTO進口成員可以使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。

 
3、一旦中國根據該WTO進口成員國的國內法證實其是一個市場經濟體,那麼,條款15(a)項的非市場經濟條款不得再對該部門或產業適用。對於非市場經濟國家,在進行反傾銷調查時,不用該國的實際價格,而採用被認為是市場經濟國家的第三國(替代國)的價格數據作為正常價值。當然,無論如何,第15(a)(ii)條款都將在15年後自動到期。

 
根據上述條款可知,大陸無法在2016年12月加入WTO十五周年到期後「自動」獲得市場經濟地位;但是不管中國是否能夠證明自己滿足市場經濟地位,在十五年期滿後,WTO成員國都不能繼續使用「替代國價格」作為參考。但WTO並沒有在締約文件中明確十五年之後若中國仍未獲得市場經濟地位,中國能否使用本土價格/成本進行衡量工具。  
 
關於後續中國究竟是否是市場經濟地位,主要有三種可能的選項:不承認中國的市場經濟地位,維持現有的反傾銷調查的計算方法;承認中國的市場經濟地位,在入世附加條款到期後採用傾銷計算的標準方法;對反傾銷手段進行改革,加強貿易防禦體系。目前看來,中國仍有較大難度。

 

   3 當前新的貿易格局帶來的機會和挑戰

 

3.1  WTO保護期條款到期後中國出口企業的影響

 
WTO條款到期後,對大陸出口企業的影響主要表現在以下方面:首先,中國出口商在調查時被證明符合市場經濟條件,那麼可根據15(a)第一條款,WTO成員國須使用中國本地商品價格/成本作為參考,進行價格比對。從而撤銷「傾銷」認定,這無疑有利於大陸出口企業。

 
若中國出口商在調查時無法明確證明其符合市場經濟條件,由於在上述15(a)第二條已被廢除,如何比較價格暫不可知,該條款的嵌入為未來留下談判空間。早在中國加入WTO之前,1998年4月27日,歐盟就通過了第905/98號條例即「歐盟對華反傾銷市場地位問題的修正案」,把中國從非市場經濟地位國家名單中刪除了,但這並不意味著歐盟就自動承認了中國的市場經濟地位。另外一旦中國整體符合某一進口成員國的法律要求而被承認市場經濟地位,那麼該國無論是使用本國價格/成本還是替代國價格都將不再適用。這也是有利於出口中國企業的。

 
但是若在15(a)第二條已被廢除,而在與進口國談判的過程中仍是用第三方價格或該進口國價格做比較的話,中國出口企業被「反傾銷」的事實還將繼續,鋼鐵、有色、造紙等過剩產能領域將是重災區。

 

3.2  TPP對中國國際貿易競爭力的考量和影響

 
TPP對中國有沒有影響?肯定有。首先,TPP框架相對於WTO框架更側重服務貿易和投資自由化,若排除在外,對中國貿易升級以及新的服務貿易增長點將產生不利影響。未來TPP內部成員國對中國的貿易歧視和貿易轉移將會進一步惡化。但TPP目前只是談判達成的協議,後續還有各國國會表決,若國會不通過,或需要國會通過,進一步談判和磋商還有可能。而且,即使協議生效,各國若是產業還有一定保護和緩沖期。

 
中國能加入TPP嗎?短期內可能性較小。TPP協議框架不僅涉及到零關稅、服務貿易自由化、知識產權等WTO框架內談判不理想的內容,還涉及到私有化,國家安全和信息自由等敏感問題,當前中國無法在這些方面保持完全開放。中國若要加入TPP,首先要與美國和日本雙邊談判取得成功,並取得兩國國會通過,短期內難度較大。

 

3.3 新貿易格局下,哪些進出口貿易行業規則有變?

 
WTO15年保護期滿之後主要的貿易條款發生了較多變化:如削減關稅。全面削減關稅,平均稅率由221%減至17%;對於農產品稅項5年內減至145—15%;取消所有出口補貼;控制中國對美出口品在配額取消後急增的特別條款有效期12年;禁止中國向海外其他國家傾銷的條款有效期15年。WTO以及TPP規則下主要受衝擊的行業有:
 
1、農產品市場。對小麥、粟米、稻米及棉花實施「關稅比例配額制」以開放市場;逐漸撤消由國家控制的豆油貿易。

 
2、金融、法律、醫療等專業服務。向外資公司開放的專業服務包括法律、會計、醫療等。還有一個影響較大的金融業:條約規定加入WTO後2年外資銀行可為中國企業辦理人民幣業務,加入WTO後5年全面開放。允許外資金融公司在基金管理企業中持股33%。

 
3、紡織業。TPP協議落實後,12個成員國,包括越南及美國的貿易,當中包括紡織品,將可獲互免關稅,可有利提升越南紡織品競爭力。根據TPP協議,越南最主要的紡織業未來出口到美國將能享有零關稅,遠低於目前17%到32%的稅率,價格上會極具競爭力。中國在紡織品出口的競爭優勢已不復存在,日本人已經將更多的代工機會轉移到了人力成本更加低廉的越南和馬來西亞。

 
4、汽車業。汽車關稅稅率由現時的80—100%,每年分階段削減,2006年為25%,允許美國機構提供購車貸款。

 
5、零售市場。向外資公司開放更多分銷權及售後服務。

 
6、影音產品市場。容許更多外語片進口,每年最少20部,較目前增加一倍。

 
7、電訊業。向外資開放電訊市場,允許外商在電訊服務領域持有49%股權,並於2年後增至50%。目前情況看,
 

3.4 後WTO時代,大陸哪些行業有機會?

 
汽車行業在亞洲競爭優勢仍在。中國汽車以內需驅動為主,整車出口貿易量較小且主力市場一直波動性較大,即使智利、越南和秘魯等國家轉向從美國和日本零關稅進口汽車,對中國整車出口影響也有限。此外中國汽車零部件由於關稅影響並不明顯,且底盤和輪胎等零部件在國際市場具有較強的競爭力,因此,這些行業仍然具有較大機會。

 
乳制品行業中國需求市場較大難以形成衝擊。由於澳大利亞、紐西蘭在TPP談判國之列,多邊自由貿易協議會衝擊中國製造產品的出口,而TPP相關國家可能享受零關稅的優惠。中國是紐西蘭最大市場,紐西蘭出口的乳制品至少1/3流向中國市場,紐西蘭不可能因為加入TPP而不遵守此前與中國簽署的自貿協定。因而這種情況下,中國享受不到TPP規則下零關稅的紐西蘭乳制品出口優惠。因而最多的,中國與紐西蘭等乳制品出口國家仍然按照之前協議的關稅進行貿易。

 
對家電行業是機會。美國、日本、紐西蘭、馬來西亞、越南等12國達成簽訂的《跨太平洋夥伴關係協定》,對中國家電業影響較小,主要原因是因為這些國家的家電都主要在中國生產。對電子及面板業可能產生影響。但中國已經在推動中韓自貿區,中日韓自貿區,東盟10+3等區域貿易及投資框架,未來零關稅也是大趨勢。

 
對外工程承包出口強項繼續強。TPP規則主要是服務業的約束,但對中國具有較強競爭力的對外工程承包行業,仍然是機會。首先因為中國對外工程承包具有較強的國際競爭力,工程承包不僅僅是勞力力的問題,還有附加在上面的工程技術。其次,中國在亞洲和拉丁美洲基礎設施投資較大,對外工程承包是附加在此之上的。其他國家這方面並不具備中國這種優勢。



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