房地產深層次矛盾懸而未決 土地制度改革不能怕濕褲腳就不過河

[摘要]未來要強化土地二級市場的立法與相關制度建設。

騰訊財經《灼見》特約作者 葉劍平(中國人民大學公共管理學院教授,博士生導師)成立(中國人民大學公共管理學院博士後)

一、本輪房地產調控的政策效果評估

(一)調控政策空前收緊,穩樓市取得階段性成效

自2016年9月30日北京發布樓市調控新政,引發全國新一輪房地產調控浪潮至今,本輪房地產調控已經持續了兩年。在宏觀政策上,以十九大所確定的「房住不炒」、「住有所居」為主要方向,國家主要通過財政政策、貨幣政策和土地政策等對房地產市場進行干預和調節,並探索建立房地產長效機制;在地方政策上,則以「分類調控」「因城施策」為指引,多個城市從傳統的「限購、限價、限貸」擴展到「限售、限商」,部分城市在以上「五限」的基礎上結合本城市的實際情況,還新增了「限制企業購房、限制離婚購房、限制公積金購房」等內容。與過去相比,本輪房地產調控無論是範圍、時間,還是力度、強度,都堪稱空前收緊。

從調控的實施效果來看,房價快速上漲的勢頭得到有效遏制,而房地產投資和銷售則保持平穩增長,全國房地產市場的整體形勢趨於穩定,本輪房地產調控取得了階段性的成效。根據國家統計局數據,從70個大中城市的房價數據來看,今年1-8月,一線城市新建商品住宅銷售平均價格同比下降0.1%,而去年同期為上漲14.6%;二手住宅銷售平均價格同比上漲0.5%,漲幅比去年同期回落15.9個百分點。二、三線城市新建商品住宅和二手住宅的銷售平均價格雖同比上漲,但漲幅較去年同期均有所回落。在房地產投資和銷售上,今年1-8月,全國房地產開發投資76519億元,同比增長10.1%;全國商品房銷售額89396億元,同比增長14.5%。

(二)房地產深層次矛盾懸而未決,過度倚靠行政調控暗藏風險

在中央控房價的目標責任制下,地方政府動用各種行政手段抑制購房需求。雖然短期內在一定程度上達到了遏制房價上漲的目標,但這只是將住房消費需求暫時壓制或延後滿足而已。根據國家統計局數據,今年1-8月,商品房銷售面積102474萬平方米,同比增長4.0%;商品房待售面積53873萬平方米,比7月末減少555萬平方米。在如此嚴厲的政策調控下,商品房銷售面積的持續增長和庫存的持續減少說明住房消費需求的動力依然十分強勁。

行政調控作為一種干預市場的短期手段,在購房預期沒有根本扭轉的情況下,其調控效力必然將呈現邊際遞減的趨勢。部分地方政府為保持調控成效在調控手段上層層加碼,扭曲了市場機制的作用,長期持續必將造成房地產市場的混亂。近期出現的西安某開發商舉報自己、北京某高端樓盤深陷「質量門」等事件就是政策異化的產物。而土地制度和住房制度改革滯後、房地產市場結構失衡、保障性住房供給長期不足等深層次矛盾決定了一旦行政調控放鬆,則極有可能再次面臨房價報復性反彈的風險。要突破當前房地產調控進退維谷的尷尬局面,就必須從構建房地產長效機制入手,通過大力度的制度改革,在發展中解決房地產市場的根本問題,而不是一味以控房價為目標壓制房地產市場的發展。

二、房地產長效機制的內涵界定

1998年,在亞洲金融危機的背景下,為解決國內需求不足的問題,大陸啟動了以住房商品化為主要內容的住房制度改革。這次房改成功做到了住房供給從計劃福利分配到市場貨幣配置的轉變,推動了商品房供給規模的大幅提升,改善了城鎮居民的居住條件,提高了房地產市場的運行效率,房地產業也成為中國經濟增長的支柱產業。但由於在住房屬性的認識上過度偏向「商品化」,忽視了住房「公共物品」的屬性,保障性住房和住房租賃市場在「一次房改」的制度設計中嚴重缺失。隨著分稅制改革深入,土地財政將地方政府、開發商和銀行的利益綁定,城鎮化戰略的推進加快了房地產資產價格的上升。受先天制度缺陷、外部環境衝擊、產業發展周期、區域寡頭壟斷等多種因素的影響,房地產調控政策屢屢失效,貧富兩極分化加劇,社會矛盾日益激化。

為打破房地產市場屢調屢漲的怪圈,促進房地產市場的健康發展,「長效機制」建設逐漸受到中央的重視。2013年3月,國務院辦公廳發布的《加快建立和完善引導房地產市場健康發展的長效機制》首次提出要「加快建立和完善引導房地產市場健康發展的長效機制」。2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出,「調整完善住房、土地、財稅、金融等方面政策,共同構建房地產市場調控長效機制。」這是中央文件中首次系統性闡述「長效機制」的內容。2015年4月中央政治局會議再次強調「建立房地產健康發展的長效機制」。2016年底的中央經濟工作會議提出,「綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段,加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制」,房地產長效機制建設的五大手段得以明確。在2017年3月的《政府工作報告》和2017年4月的中央政治局工作會議中關於「房地產長效機制」的措辭中,則變更為「加快建立和完善」和 「加快形成」,說明中央正在努力推動房地產長效機制從思路向現實轉化。

黨的十九大報告提出,「堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,加快建立多主體供給、多管道保障、租購並舉的住房制度,讓全體人民住有所居。」 基於十九大所確立的改革精神,再結合之前相關政策文件的表述,可以看出:房地產長效機制的政策基調是「房住不炒」,發展目標是「房地產市場穩定健康發展」和「全體人民住有所居」,政策構建的內容主要是「住房、土地、財稅和金融」四大方面,政策手段主要是「金融、土地、財稅、投資和立法」五大工具。

目前雖然沒有對房地產長效機制的官方定義,但是根據中央政策文件的精神,筆者認為,相較於之前通過需求端抑制來調控房價的政策路徑,房地產長效機制建設的實質是房地產供給側改革在頂層設計上的表現形式。其內涵可以界定為:堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,遵循房地產市場發展的基本規律,更加重視住房的民生屬性,充分運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段,建立起住房、土地、財稅、金融等一系列基礎性制度和調節機制,不斷優化房地產的供給結構,提升房地產供給效率,在保持房價平穩波動的同時充分滿足居民合理的住房消費需求,持續提升居住品質,促進房地產市場平穩健康發展,使房地產業成為做到居民安居樂業和推動經濟增長和社會進步的重要力量。

三、房地產長效機制與土地制度改革

土地是房地產的核心生產要素,土地制度的管制效率不僅直接影響土地資產的價格,而且會對住房供給的規模和效率,以及房價產生重要影響。

(一)當前土地制度存在的主要問題

1、城鄉土地二元制同時損害效率與公平,集體建設用地入市改革相對滯後

城鄉土地二元分割是大陸現行土地制度的核心症結。在城鎮化發展的初期,政府通過「征收-出讓」的行政配置方式使得土地這一沉淀資產在變現過程中的資本增值可以迅速地投入到城市化的建設中,極大地提升了基礎設施建設的水平,推動了城鎮化的快速發展。但在城鎮化發展到一定階段後,非市場化的資源配置方式使得土地價格無法正確地反映土地資產的價值,再加上「土地財政」的負面影響,使得住宅用地供應長期偏緊,而工商業用地粗放供應,並由此產生了城市擴張過快、土地利用效率低下、房價持續高漲等諸多問題。被征地農民在獲得原用途的倍數補償後就喪失了土地未來增值收益的分享權,在土地利益分配上受到不公平待遇。

雖然大陸已經在2015年啟動了集體經營性建設用地入市的試點,去年又推出了集體經營性建設用地建設租賃房的試點方案,但由於集體經營性建設用地在農村建設用地中的比重較小,集體經營性建設用地入市的改革對增加房地產供給的效果十分有限。2018年的中央一號文件提出了宅基地「三權分置」的改革政策。這對於促進宅基地有償流轉、激活農村土地資產價值、增加農民財產收入具有重大意義。但在試點地區的落實過程中,由於缺乏相關法律法規支撐、配套政策不健全、城市近郊區宅基地有償退出不如「拆遷」、遠郊區和山區宅基地有償退出又不如扶農惠農政策等實際問題的制約,宅基地改革的深化和推廣面臨巨大的阻礙。此外,目前宅基地制度的改革仍嚴格限制在農村集體範圍內,對於構建城鄉統一建設用地市場並無實質性意義。

2、國有建設用地供應減少、結構失衡,住宅用地區域供需錯配

近年來房地產市場火熱的背後,國有建設用地供應總量不足、結構失衡、區域錯配所導致的熱點城市地價高漲,是推高房價的重要原因。

第一,國有建設用地供應總量縮減。根據自然資源部的數據顯示,在總量上,國有建設用地從2008年的23.5萬公頃持續增長到2013年的75.08萬公頃,年均增幅高達27.22%。2014年以後,在新型城鎮化和集約節約利用土地的政策指引下,國有建設用地供應總量持續減少,2017年雖有所增加,但也只有60.32萬公頃,較2013年下降了近五分之一。其中,住宅用地從2008年的6.2萬公頃持續增長至2013年的14.2萬公頃,2014-2016年持續減少,2017年供應了8.43萬公頃,較2013年的最高值下降了40.63%。

第二,住宅用地占比持續下降,基礎設施用地占比持續增長。2010年,住宅用地占國有建設用地的比重達到了最高值26.85%,此後持續下降。2017年,住宅用地占比僅為13.98%,較2010年已經下降了近13個百分點。而基礎設施用地占國有建設用地的比重則從22.55%持續增長至2017年的60.54%。

第三,住宅用地區域供需錯配。在十九大之前,在「嚴格控制大城市規模,合理髮展中小城市」的城鎮化發展方針指引下,大量的國有建設用地指標分配給了產業基礎薄弱、人口淨流出的三四線城市,而住房消費需求集中的一、二線城市反而建設用地指標供應不足,由此造成了熱點城市房價高燒不退和三四線城市庫存高企的問題。盡管十九大報告將「城市群」作為未來推進區域協調發展的主要方向之一,國土、住建和發改委等相關部門也陸續出台了有關「人地掛鉤」的政策,但過去數年來積累的巨大區域分化差異需要相當長的時間才能得以平復。

3、土地二級市場發育程度較低,相關制度不健全

土地二級市場是大陸城鄉統一建設用地市場的重要組成部分,也是判斷土地市場發育程度的重要標誌。土地一級市場是土地資源的初次配置,土地二級市場是土地一級市場的延續,對於優化配置土地資源、繁榮土地市場具有積極的促進作用。過去,在土地一級市場巨大的財政效益下,大陸的土地二級市場一直沒有得到應有的重視,致使進入新型城鎮化的發展階段後,發育程度較低的土地二級市場嚴重制約了存量土地的盤活和土地資源配置效率的提高。根據有關部門對包括上海在內的四個一線城市的統計情況看,二級市場轉讓宗數僅為一級市場成交宗數的40%左右,轉讓面積僅為一級市場成交面積的10%左右。

相較於政府完全壟斷的土地一級市場,土地二級市場的交易主體、交易方式和交易內容都呈現多元化的特徵,導致其產權、法律和增值收益關係更加複雜。但在國家層面上僅有《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《中華人民共和國城市房地產管理法》兩部法律作為指導,且總體較為寬泛,缺乏具體性和可操作性的法律法規支撐,使得各地方在土地二級市場的管理也缺乏統一的標準。再加上土地一、二級市場銜接不協調,相關制度不健全,缺乏有力的監管措施,導致土地二級市場上的違規交易問題突出,擾亂了土地市場的秩序。在當前建設用地集約節約利用、減量供給的形勢下,土地二級市場不僅未能充分發揮調劑土地資源供需的作用,而且影響了城市存量土地的挖潛和城市更新的推進。

(二)構建房地產長效機制背景下土地制度改革的政策建議

1、加快推進城鄉統一建設用地市場的建立,構建多元化土地供應的新體系

當前,圍繞城鄉統一建設用地市場有多種觀點。其中,一種觀點認為大陸已經進入轉型發展的新階段,應告別「以地謀發展」的傳統模式,不再讓土地參與宏觀調控;還有一種觀點認為農村集體建設用地入市不僅受益農民群體有限,而且會擾亂現有的土地利用規劃。早在2013年,十八屆三中全會的《決定》中就提出,「建立城鄉統一的建設用地市場」。此後,大陸陸續開展了集體經營性建設用地入市和宅基地「三權分置」的改革試點,探索出了一些積極的經驗,也出現了一些新的問題和挑戰。十九大報告再次提出,「建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。」 而破除城鄉二元分割的體制機制、構建城鄉統一的建設用地市場正是做到城鄉融合的題中之義。

筆者認為,首先,土地制度是國家的基礎性制度,土地制度改革具有牽一發而動全身的重要作用。正是因為土地制度改革的相對滯後,影響了房地產長效機制建設和經濟體制改革的推進,使得城鄉利益失衡的格局長期得不到改變,嚴重制約了城鄉一體化的進程。

其次,土地是人類創造財富的源泉,從傳統模式轉變到新經濟模式並非一蹴而就,土地制度改革的進程要與經濟發展的階段相匹配。現在大陸外部面臨著中美貿易摩擦加劇的風險,內部受深層次體制因素影響,傳統產業轉型升級和新興產業培育尚需時間,民間投資疲軟,居民消費增長乏力,經濟發展面臨巨大的下行壓力。因此,在符合規劃和用途管制的前提下,加快建設城鄉統一建設用地市場,充分釋放農村建設用地的資源和資產價值,以土地為支撐使城鄉之間的勞力力、資本、技術等生產要素良性互動,擴大內需的發展潛力,擴展經濟增長的新動能,就顯得尤為重要。

第二,改革中出現的問題要通過深化改革去解決,不能因為過河打濕了褲角就坐在石頭上不過河了。無論是集體經營性建設用地改革試點出現的受益面窄、增值收益分配難等問題,還是宅基地改革出現的成本效益不匹配、影響現有土地利用規劃等問題,都是在改革過程中出現的問題,完全可以通過政策調整和創新來解決,不能因為出現了問題就走回頭路,因為問題的根源還是在於市場分割所造成的土地資源無法優化配置。

最後,政府應退出城市土地一級市場的壟斷經營,構建多元化、自由競爭的土地供應新體系。地方政府對城市土地一級市場的壟斷經營所形成的土地高杠桿是金融風險的重要來源之一。去土地杠桿就必須要加快土地儲備制度改革,剝離土地儲備中心的城市經營職能,將土地儲備限制在公益性用地範圍內。同時,在科學規劃、法律保障、嚴格監管的基礎上,構建包括原國有土地使用權人、農村集體組織、非房地產企業等多元化主體共同參與的公平公開、自由競爭的土地市場供應體系,打破政府對土地市場的壟斷地位,並合理運用稅收手段優化土地增值收益的分配。從供給端降低土地利用成本、拓展城市用地的空間、保障收益分配公平、提高土地利用效率,在釋放土地要素新動能的同時,從根本上解決地價房價的理性增長機制問題。

2、完善和落實「人地掛鉤」政策,合理增加住宅用地的有效供給

長期以來,大陸的土地城鎮化高於人口城鎮化,土地利用效率低下。其原因在於以發展中小城市為主的城鎮化戰略下,建設用地供應與人口流動的趨勢相背離。為了改變這一狀況,更好地促進農業轉移人口市民化,保障新型城鎮化的用地需求,2016年9月,國土部、發改委等四部門聯合發布《關於建設城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》,明確規定城鎮建設用地與落戶人口數量掛鉤、允許進城落戶人員有償轉讓宅基地。2017年4月,住建部和國土部聯合發布《關於加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》,將建設用地供應與庫存消化周期掛鉤。

未來,應進一步完善和落實「人地掛鉤」政策,根據人口流動的趨勢制定科學合理的土地供應計劃,力爭達到「以人定地、人地和諧」的效果。

首先,構建一套動態監控的人口流動監測體制。通過監測平台對人口流動的規模、方向、趨勢進行準確統計和預測,從而為土地供應計劃的制定提供可靠的數據支撐。

其次,改革和完善戶籍制度,以及與之相關的配套制度。城鄉分裂的戶籍制度是農村流動人口融入城市的主要制度性障礙。只有解決好進城農民的戶口問題,完善與戶口相關的教育、醫療、住房、保險、社會福利等配套制度,才能真正做到「人隨地走」。

第三,制定差別化的用地標準,科學測算和合理安排城市新增建設用地規模。根據十九大所確立的「以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局」的要求,對不同區位、不同發展規模的城市制定差別化的用地標準,同時充分考慮到各個地方經濟社會發展的水平和人口流動的實際情況,對進城落戶人口新增建設用地標準進行適度調整。

第四,對於房價過高的熱點城市,要合理增加住宅用地的有效供給。要統計這些城市過去供地計劃的完成情況,對於缺口較大的要在新的年度追加供應;對於超額完成的則要根據市場供需情況適當增加土地供應。

3、加強土地二級市場的制度建設,做到一、二級市場的有效銜接

在新型城鎮化已經進入轉型提質的階段,提供「增量」資源的土地一級市場的作用將逐漸減弱,而「存量」優化調整的土地二級市場的作用將日益突出。2017年1月,為解決當前土地二級市場出現的一些突出問題,國土資源部印發《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》,從交易機制、運行模式、服務體系、監測監管和部門協作五個方面提出了完善建設用地二級市場的政策措施。

未來應在總結試點地區經驗的基礎上,著重推進以下工作:

首先,強化土地二級市場的立法與相關制度建設。根據二級市場的特點,從國家層面制定出台相應的法律法規,建立和完善相關的配套管理制度;各地方政府在國家政策的指導下,因地制宜地對區域內土地二級市場的交易平台、人員編制、管理規範、監管措施等制定相應的制度規範。

其次,及時提煉和復制推廣試點地區的改革成果。全面梳理不同試點地區在完善土地二級市場上的政策亮點和制度創新,總結提煉不同交易類型的典型案例,提煉出一批可復制推廣的改革成果。

第三,完善土地宏觀管理,做到一、二級市場的有效銜接。在土地一級市場上打破政府的壟斷地位,對不同類型的土地供應主體要制定相應的監督管理制度,防范非法交易;在土地二級市場上要嚴格限制政府參與的權力和範圍,建立公開透明的土地二級市場交易平台,充分運用信息化的手段進行全過程監管,同時改革相關的體制機制,將各相關政府部門根據土地二級市場的需要進行科學整合、統一管理。

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