住宅用地制度存在五大問題 房地產用地市場體系亟待革新

[摘要]提高建設用地結構中住宅用地比例是房地產發展長效調控機的有力保障。

騰訊財經《灼見》特約作者 張占錄 (中國人民大學公共管理學院土地管理系主任)

一、住宅用地制度是影響房地產發展的核心要素

自上個世紀80年代末以來,房地產市場好似一匹無韁的野馬,伴隨著中國經濟的高速增長,一直沿著跌宕起伏的軌跡迅猛發展。房地產市場也一直處於非理性增長狀態,這種非理性增長狀態,特別是居民住宅價格的持續的迅猛上漲,已經對大陸經濟和社會發展產生了非常嚴重的影響。針對不同城市、不同時段大陸各級政府也制定並實施了各種調控措施,但實施效果一直不盡如人意。

2014年國家新興城鎮化發展規劃,首次針對房地產發展系統闡述「建立長效調控機制」以來,大陸居民住宅價格過快增長的勢頭依然未得到有效控制,究其原因就是對「長效調控機制」的主要目標還未認識清楚,以至於我們面對長期以來無理性的房地產增長、特別是過快的居民住宅價格增長無法適從。

為此,2017年召開的中央經濟會議後,中央及各相關部門又多次強調盡快建立「房地產平穩健康發展的長效調控機制」以促進房地產投資平穩發展,並進一步明確了「長效調控機制」的目標。目標直指房地產投機炒作行為,確立了「房子是用來住的、不是用來炒的」目標定位,強化住宅的居住屬性,引導理性投資,讓投資功能更好地服務於居住功能,堅決遏制投機炒作,從源頭上消除房地產投機炒作的根基。簡單說,「長效調控機制」的目標就是遏制房地產投機炒作。

中央的態度表明,建立房地產發展的長效調控機制已刻不容緩。中央經濟工作會議就已提出要「綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等五大手段,加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制」。具體措施主要是:進一步加強財稅體制改革、投融資制度改革、土地制度改革、住房制度改革以及房地產市場體系建設等。

提出建立房地產發展的長效調控機制以來,我們看到,房地產調控的效果並不顯著,歸其原因一方面源於現行實施的調控措施大多還是短期效應手段;另一方面,長效機制還未形成體系,特別是一些對房地產市場起到長久作用的基礎制度還未引起學界和政府的足夠重視,如土地制度改革、住房制度深化改革、房地產稅收制度改革、房地產市場體系重構等,以至於不能使一些常規的金融、財政、投資等調控手段發揮長久的作用,從而根本上解決投機炒作的根基。要建立房地產發展的長效調控機制,就必須改革房地產發展的基礎性制度。

土地制度是房地產最重要基礎制度之一,而住宅用地制度則是影響房地產發展的核心要素。住宅用地制度會對房地產發展起到長期穩定的影響,因此住宅用地制度在長效調控機制中,處於主導地位、中心地位和基礎地位,是長效調控機制中的重要基礎制度。

二、現行住宅用地制度存在五大問題

源於1980年代末的大陸城市土地制度的改革,特別是土地有償使用制度、征地制度、招拍掛制度的改革,極大促進了城市經濟的增長和房地產業的發展,但「倉促盲目」的土地制度改革也造成了今日房地產市場顧此而失彼的局面。就住宅用地制度而言主要問題有:

(1)城鄉二元結構基礎下的土地制度安排,造成了城鄉「冰火兩重天」相互割裂的土地市場,城鄉土地要素不能流動、土地資產效能低下,農村建設用地資產,不能對沖城市虛高的住宅地價。

(2)政府成為住宅用地供應的單一主體,在新增用地總量嚴控的土地政策背景下,推高地價和房價。

(3)商品房用地面積過大而保障房供地面積不足,用於出售的商品房用地供應過多而用於自持租賃房用地供應過少。住宅用地市場結構不合理,因而導致房地產市場結構不合理,保障房和租賃房穩定房價的功能不能得到充分發揮。

(4)隨著城市經濟發展轉型和工業生產率的提高,工業、服務業用地和居住用地需求結構發生了很大變化,住宅用地需求劇增,而工業、服務業用地相對減少。而長期以來存在的嚴控新增住宅用地供給、存量用地開發困難的問題,導致了目前建設用地供給結構失衡、住宅用地總量不足的較為嚴重的市場後果。

(5)大陸內地土地有償使用制度和供地制度是在借鑒香港土地批租制基礎上建立起來的,實施的是「招拍掛」制度,香港的招標拍賣制度造成了今日香港的高地價和高房價,然而內地卻缺少像香港那樣可以「對沖」高地價的保障房供地體系。

三、新型房地產用地市場體系亟待建立

房地產發展的長效調控機制建立有賴於土地制度改革,有賴於土地制度的創新。中央及各級政府都已意識到,土地制度改革對於房地產長期穩定發展的作用,對於建立長效調控機制的重要意義。為此,近一個時期,從國家層面到地方政府,從理論研究到實踐探索,都在積極推動土地制度改革。改革的目標及基本框架就是要建立一個城鄉統一的多主體供應、市場結構合理、用地結構均衡、供地方式多元的房地產用地市場體系。

建立城鄉統一建設用地市場是房地產發展長效調控機制的基本條件。改革城鄉二元結構基礎下的土地制度安排,在「完善農村集體土地產權,設立農村集體土地發展權,保障土地所有者的合法收益,使得增值收益在政府、集體和個人之間,城鄉之間和區域之間得到合理的分配」的基礎上,準許符合規劃的現有或新增農村建設用地,包括集體經營性建設用地、農民宅基地和各種公共設施、公共建築用地直接進入建設用地市場,與國有用地同權同價。

實施住宅用地多主體供應是房地產發展長效調控機制的必然選擇。改革現行土地征收和土地收購儲備制度相關法律、法規的規定,在維護大陸土地公有制基礎不變的基礎上,凡是依法取得土地所有權或使用權的單位、集體或個人都可作為住宅用地使用權的供應主體,改變現行法律體制下,政府作為供地單一主體的制度。農民集體土地除基礎設施、公益設施用地外,不需要土地征收環節,可直接按規劃進入市場交易轉變為住宅用地。單位依法取得的土地不需要收購儲備環節,可按規劃直接進入住宅用地市場或依法自行開發。政府只對承擔的基礎設施等公益用地實施土地征收或收購。

調整住宅用地市場結構是房地產發展長效調控機制的重要手段。改變現行住宅用地按70年使用權只採取一次性出售的土地出讓做法,還可採取年租制;大力推進租賃型住房用地的供給,將住房消費引入住房租賃市場,從而消弱商品房出售價格。通過住宅用地年租制或持有型住房開發建設,降低土地取得成本或住房使用成本,做到住宅用地或住宅租售並舉、租售平衡,穩定房地產發展。

提高建設用地結構中住宅用地比例是房地產發展長效調控機的有力保障。深化土地供給側結構性改革,減少工業、商服等用地供應,集約節約利用工業、商服業用地,持續保持住宅用地數量足額供應,增加房地產市場的有效供給,緩解商品房供需矛盾。加大保障性住房用地供應,以增加政策性住房供給,徹底解決中低收入群體住房問題,真正形成「高端有市場,中端有支持,低端有保障」的「立體化的住宅用地供應體系」。

採取多元化供地方式是房地產發展長效調控機制的有效措施。改革目前實施的住宅用地「招拍掛」出讓制度,嚴格限定「價高者得」的土地出讓方式的使用,除部分競爭性較強的高端商品住宅項目可完全採取「價高者得」競拍、掛牌方式外,大部分住宅項目應採取綜合考慮保障房面積、租售結構、房屋租售價等「多要素」拍賣或掛牌方式獲得用地。

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