深度|存量PPP運作——新形勢下的戰略性運用

來源:現代咨詢

作者:餘秀娟

本文來自 雪花新聞,本文標題:深度|存量PPP運作——新形勢下的戰略性運用 ,轉載請保留本聲明!

餘秀娟:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

摘要:隨著財金10號文進一步規範PPP操作、審慎開展政府付費類項目和嚴控地方政府債務風險,存量項目盤活的重要意義再次顯現出來。存量項目PPP運作不僅能化解政府債務、推動地方投融資市場化改革,且由於地方政府存量市場空間巨大,其必將成為地方政府未來激活社會資本投資PPP的重要突破口。在實操中,存量PPP運作需要根據存量項目類型對症下藥,有針對性地採取TOT、ROT等運作方式,並解決運作過程中關於存量資產定價、轉讓方式、轉讓程序、員工安置等關鍵問題,促使存量項目順利落地。

關鍵詞:存量項目 PPP運作 TOT ROT

大陸自推廣PPP模式以來,中央政府及國家部委一直鼓勵通過PPP方式盤活存量資源,騰出資金用於重點領域建設,並優先支持存量項目入庫,以化解地方政府債務風險。新形勢下,尤其是財金10號文出台以後,地方政府更加嚴控財政支出責任,增量PPP發展受到一定限制,存量項目PPP運作將迎來新的發展機遇。

一、存量項目將成為PPP發展突破口

(一)存量項目PPP能有效化解政府債務

在推進大陸城鎮化建設過程中,地方政府長期以來依靠融資平台舉債建設積累了大量政府債務,尤其是在應對全球金融危機過程中,地方政府債務規模大幅度攀升,導致地方政府債務高企。相比債務置換只是改變了債務期限,仍然是債務的特點,存量項目PPP模式在盤活城市存量資產、化解城市債務方面的獨特優勢,得到國務院及相關部委政策的力推。這種政策導向的目的在於,將存量PPP項目作為化解地方政府性債務風險和做到地方融資平台公司存量公共服務項目轉型的適用「工具」。即地方政府拿出更多優質存量城市資產,通過TOT、ROT模式調動社會資本資源,將城市債務轉移到社會資本,地方政府將回收的資金繼續用於新的基礎設施和公用事業建設,做到良性循環,從根本上有利於解決困擾政府的城市債務問題。

(二)存量項目PPP能推動投融資市場化改革

國內外實踐證明,完全由政府直接提供基礎設施建設經營和公共產品服務的投融資體制,既容易造成政府債務風險,又缺乏經濟效率。城市存量PPP模式正是將投融資決策由政府交由更具靈活性和逐利性的社會資本,推進投融資市場的供給側結構性改革,尤其是基礎設施和公用事業領域市場化改革。具體表現在:一是創新公共產品的供給機制,將傳統的由政府供給轉化為社會提供,政府由「提供者」變為「合作者」和「監管者」;二是引入市場競爭和競爭激勵,充分發揮市場在資源配置中的優勢,提高公共設施服務建設和經營的效率,增強了公共服務和產品的供給能力;三是創新投融資機制,拓寬社會資本投融資管道,解決了過去公共設施領域單純依靠政府投入面臨的資金短缺等問題。

(三)地方政府存量項目市場空間巨大

近幾年國務院、財政部、國家發改委等部門已出台多部文件鼓勵運用PPP模式盤活存量資產,然而從2017年8月至2018年9月期間的項目管理庫及項目儲備庫統計數據來看,存量項目占比較小且呈下降趨勢,可見存量項目PPP的運作尚存較大的市場空間待挖掘。此外,財金10號文再次強調財政支出責任10%紅線,建立7%預警線,明確超過5%的地區不得新上政府付費項目,並限制基金預算安排PPP項目經營補貼支出,這一系列旨在強化財政支出責任監管、嚴禁不合規的增量PPP等舉措,有利於為存量PPP項目釋放更多發展空間。

圖1 存量PPP項目數量累計占比

圖2 存量PPP項目投資額累計占比

因此,鑒於在化解政府債務、推進投融資市場化改革方面發揮著重大作用,再加上存量市場發展空間巨大,存量項目PPP模式將成為未來大陸PPP發展的重要突破口,引領新一輪PPP規範發展。

二、存量項目PPP運作模式

雖然存量項目市場空間大,但存量PPP模式運用不足,究其原因主要在於地方政府和社會資本對其優質存量項目轉PPP模式運作經驗缺乏,為此,本文根據實操經驗,針對存量項目的不同類型給出具體運作方式。

(一)存量項目的形成

改革開放以來,經過長期投資建設,大陸在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。根據存量資產形成的投資主體可以分為三類:

1、政府直接投資形成的存量資產

政府直接投資形成的存量資產指政府通過委托代建或BT模式直接投資建設形成的基礎設施資產或公用事業資產,形成該資產的資金來源主要為財政收入、發行地方政府一般債券、專項債券、上級補貼等。

圖3 政府投資形成的存量資產

2、平台公司投資形成的存量資產

自1994年分稅制改革和預算法頒發開始,為了彌補城市建設的資金不足,地方政府紛紛設立融資平台公司進行城市基礎設施投資,通過採取直接信用支持、資產注入、項目供應等運作方式助力平台公司多管道、多工具、多層次的融資,形成了主要的城市基礎設施資產。

圖4 平台公司投資形成的存量資產

3、社會資本投資形成的存量資產

社會資本投資形成的存量項目資產指社會資本方通過傳統的特許經營模式及現階段發展的PPP模式投資、經營的基礎設施資產或公共事業資產,形成此類存量資產的資金主要來源於社會資本自有資金或是銀行借款等外部融資。

圖5 社會資本形成的存量資產

(二)存量PPP政策發展

關於存量項目採用PPP模式,國務院、財政部、國家發改委等相關部委多次發文鼓勵通過PPP方式盤活存量資源,採取TOT、ROT等方式將政府已建成的市政基礎設施項目、平台公司存量公共服務項目轉型為PPP項目,主要有如下政策規定:

表1 存量PPP相關政策梳理

通過梳理近些年來存量PPP政策,看出中央層面一直致力於鼓勵存量項目並優先支持存量項目入庫,為此,地方政府應主動把握存量項目PPP模式的利好政策,引入社會資本積極探索存量PPP運作,創新經營管理模式,充分挖掘項目的商業價值,在確保公共利益的前提下,提高合理投資回報水平。

(三)存量PPP運作方式

存量資產按照項目建設完工程度可分為已建成存量項目、在建存量項目和改擴建存量項目三種類型,不同類型存量PPP運作方式是不同的。

1、已建成存量項目

已建成存量項目指已經完成了項目全部建設內容,可直接經營的項目,一般為經營性或準經營性項目,如供水、燃氣、污水處理、養老等類型的項目。常見的PPP運作方式有基於資產轉讓的TOT模式(包含直接資產轉讓和股權轉讓)、基於權益轉讓的TOT模式兩大種方式。

(1)基於資產轉讓的TOT-直接資產轉讓

合作期內,社會資本(或與政府方出資代表共同出資)設立項目公司,再由政府方直接將存量資產出售給項目公司,項目公司支付資產轉讓對價,獲取項目經營權,並負責存量項目後續的經營、維護,項目公司通過可行性缺口補助或使用者付費的方式做到項目收入。待合作期滿,項目公司將項目設施及相關權益完好、無償移交給政府或其指定機構。

圖6 存量項目基於直接資產轉讓的TOT運作

(2)基於資產轉讓的TOT-股權轉讓

政府方授予政府方出資代表先以存量資產出資成立項目公司,再由項目公司通過股權轉讓、增資擴股等方式引入社會資本方,項目公司負責存量資產的經營、維護,通過可行性缺口補助或使用者付費的方式做到項目收入。合作期滿,項目公司將項目設施及相關權益完好、無償移交給政府或其指定機構。

圖7 存量項目基於股權轉讓的TOT運作

(3)基於權益轉讓的TOT

合作期內,先由社會資本方(或與政府方出資代表共同出資)設立項目公司,政府方(或其他權益擁有方)再將項目經營權、收費權等權益轉讓給項目公司,獲取權益支付對價。項目公司負責存量項目後續的經營、維護,通過可行性缺口補助或使用者付費的方式做到項目收入。合作期滿,項目公司將項目設施及相關權益完好、無償移交給政府或其指定機構。

圖8 存量項目基於權益轉讓的TOT運作

2、在建存量項目

在建存量項目指正在建設尚未竣工投入使用的建設項目。在建存量項目一般由政府發起,進行立項、可研、設計等前期工作,並已完成施工企業招標,處在工程建設過程中。

此類存量項目通常採取TOT+BOT運作方式,即政府授權實施機構採購社會資本,由社會資本(或與政府方出資代表共同出資)設立項目公司,項目公司獲得政府轉讓的項目設施,並與政府方、原施工方簽訂《原施工合同補充協議》;通常項目工程建設由原施工方繼續完成,工程驗收合格後由PPP項目公司負責設施的經營維護,並通過經營收益獲得合理的投資回報。待項目合作期滿,項目公司將項目整體資產無償移交給政府或其指定的相關部門。

圖9 在建存量項目TOT+BOT運作

3、改擴建項目

改擴建存量項目指在已有項目工程基礎上,增加改擴建內容(包括提標改造及二期擴建),通過改擴建提升項目功能。鑒於存量改擴建項目的存在狀況及邊界較為複雜,為了便於分析解決問題,本文根據存量設施權屬、改擴建功能關係(一二期功能、經營關聯度)及獨立經營情況,將改擴建項目進行分類:

(1)基於存量項目權屬政府的TOT+BOT運作

當一期設施屬於政府,二期設施可獨立經營時,社會資本方採取TOT+BOT運作方式,負責二期改擴建,並負責一期、二期整體經營。即政府授權實施機構採購社會資本,由社會資本出資設立項目公司;政府方將一期設施轉讓給項目公司,項目公司負責一期設施的經營維護,同時負責二期設施的融資、改擴建、經營維護,並通過一二期經營收益獲得合理的投資回報。待項目合作期滿,項目公司將項目整體資產無償移交給政府或其指定的相關部門。

圖10 改擴建存量項目TOT+BOT運作

(2)基於存量項目權屬政府的ROT運作

當一期設施屬於政府,二期設施與一期設施有關聯性,但不能獨立形成資產時,社會資本採取ROT運作方式,負責二期改擴建,並負責一期、二期整體經營。即政府授權實施機構採購社會資本,由社會資本出資設立項目公司;政府方將一期設施轉讓給項目公司,項目公司在一期設施的基礎上,進行二期改擴建工作,負責一二期項目的融資、改擴建、經營維護,並通過經營收益獲得合理的投資回報。待項目合作期滿,項目公司將項目整體資產無償移交給政府或其指定的相關部門。

圖11 改擴建存量項目ROT運作

(3)存量項目權屬社會資本方的TOT+BOT運作

當一期設施屬於社會資本方,二期設施可獨立經營時,社會資本方採取TOT+BOT運作方式。即政府方收回一期設施的所有權或經營權,以競爭方式採購社會資本,由社會資本出資設立項目公司;項目公司獲得政府轉讓的一期項目設施,並負責二期設施的投資、建設(改擴建)以及一二期的經營維護,通過一二期設施經營收益獲得合理的投資回報。待項目合作期滿,項目公司將項目整體資產無償移交給政府或其指定的相關部門。

圖12 改擴建存量項目TOT+BOT運作

(4)存量項目權屬社會資本方的BOT運作

當一期設施屬於社會資本方,二期設施與一期設施具有關聯性,能獨立形成資產時,社會資本方採取BOT運作方式。即政府授權實施機構,通過單一來源採購方式採購一期設施社會資本方,負責二期設施的建設、經營維護;項目公司通過經營收益獲得合理的投資回報。待項目合作期滿,項目公司將項目整體資產無償移交給政府或其指定的相關部門。

圖13 改擴建存量項目BOT運作

三、存量PPP運作的關鍵問題

與新建項目相比,存量項目存在諸多特殊複雜問題,諸如存量資產定價難、轉讓方式選擇、轉讓程序合規性、員工安置等,直接制約存量項目PPP模式的應用與發展,本文將逐一分析上述關鍵問題。

(一)存量資產定價問題

為防止國有資產流失,《企業國有資產評估管理暫行辦法》、《企業國有資產交易監督管理辦法》等法律法規規定,國有資產轉讓必須進行資產評估的產權轉讓事項,轉讓方應當委托具有相應資質的評估機構對轉讓標的進行資產評估,產權轉讓價格應以經核準或備案的評估結果為基礎確定。常見的國有資產評估方法包括收益現值法、重置成本法、現行市價法和清算價格法。由委托的第三方資產評估機構根據評估對象、價值類型、資料收集情況等相關條件,分析各種資產評估方法的適用性,恰當選擇評估方法,形成合理評估結論。

(二)轉讓方式選擇問題

存量資產轉讓主要有資產轉讓和權益轉讓兩種方式,其中,轉讓權益主要考慮目前存量可能存在產權難以界定、政府方不願放棄資產權等因素;轉讓資產面臨較高的資產所得稅、增值稅、契稅;轉讓股權稅負較低,但需要先設項目公司將資產注入。具體操作過程中,選擇轉項目資產還是選項目相關的權益,需結合原資產所有者是否有必要保留無收益資產、是否要求增加政府收入的同時盤活存量資產、社會資本方的可承受範圍、稅收籌劃水平等多方因素考慮。

(三)轉讓程序問題

相對於新建BOT項目運作,存量項目在轉讓程序上需遵循《企業國有資產交易監督管理辦法》、《企業國有產權轉讓管理辦法》等法律法規,尤其對國有資產的轉讓方式(進場交易或非公開協議轉讓)、資產轉讓方的內部決策程序、外部審批程序、轉讓信息的披露、轉讓底價的設置、轉讓價款的支付等特殊規定。實際操作過程中,實施機構應在滿足上述關於國有資產轉讓的程序、方式等規定的前提下,才能真正盤活存量資產,否則在操作上就有違反法律法規規定的問題。

(四)員工安置問題

對於存量項目,現有國有員工的安置是項目實施方案的重要內容,保障現有員工的利益是項目PPP運作的關鍵。對於改制企業的老員工安置可以有三種解決方法:方案一,實行員工身份就地轉換,即原屬全部職工與原所屬公司解除《勞力合同》關係,然與新設的項目公司重新簽訂《勞力合同》;方案二,由新設的項目公司接收原國有員工,同時約定在合作期內按一定比例逐步退回一部分職工,並由原改制國企負責該部分被退回職工的安置工作;方案三,採取一種折衷的選擇,即一部分職工的就地轉換以及另一部分職工的逐步退回。

五、結 語

新形勢下, 做到以PPP模式盤活優質存量資產,變現資金用於新建基礎設施和公用事業項目,通過再投資形成新優質資產的良性循環,能有效地降低地方政府債務風險和財政支出責任。同時,在繼續深化市場化改革的背景下,存量PPP模式將成為地方政府未來激活社會資本投資PPP的重要突破口。而如何進行存量PPP運作以及解決涉及國有資產轉讓等關鍵問題,仍是未來存量PPP模式發展的難題和重點。

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