【PPP研究】PPP模式下旅遊景區開發問題|法雲網

  一、引言

依托於稀缺的自然或人文景觀的旅遊景區是旅遊業發展的物質基礎。在大陸,該類景觀(人造景觀區不在此文討論範圍內)的所有權屬於國家,政府既是所有者,又是管理者。

因此,依托於國有旅遊資源的旅遊景區,大多由政府主導進行開發,大陸政府對於社會資本投資旅遊業一直持鼓勵的態度。

2009年發布的《國務院關於加快發展旅遊業的意見》即提出「鼓勵社會資本公平參與旅遊業發展,鼓勵各種所有制企業依法投資旅遊產業。」2012年6月,國家旅遊局發布《關於鼓勵和引導民間資本投資旅遊業的實施意見》,明確鼓勵民間資本經營和管理旅遊景區、投資旅遊基礎設施。2014年,國務院發布的《關於促進旅遊業改革發展的若干意見》再次提出「推動旅遊市場向社會資本全面開放」。

但是,上述政策並沒有具體闡述社會資本投資旅遊景區項目的方式。社會資本投資大型旅遊景區的整體開發與經營,一方面須與政府合作,另一方面必須面對旅遊資源開發與旅遊資源保護之間的張力,因此需要一個能夠協調政企合作關係、平衡企業營利與政府公益的合作模式。

自2014年開始,中央政府開始在各個領域大力推廣政府與社會資本合作模式(簡稱PPP模式)。PPP模式也給民營企業參與旅遊景區的開發提供了一種新的思路。

二、旅遊景區開發項目與PPP模式的契合性

PPP模式屬於舶來品。但自國務院首倡PPP模式以來,財政部、國家發改委發布了一系列文件,在推廣PPP模式的同時,闡述了PPP模式的政策目的和操作方式,形成了中國語境下PPP模式的獨特內涵。

從適用範圍的角度,大陸的PPP模式有三個基本特點:

首先,政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產品和公共服務的供給,因此,PPP模式適用於「政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目」。

第二,PPP模式適用於投資總額巨大且需要專業化經營管理的項目。對於這種項目,政府無力以財政資金投資建設,也缺乏管理經營的專業知識和經驗,引入社會資本具有必要性。

第三,目前政府力推的PPP項目,都是經營性的項目,即存在「使用者付費」基礎的項目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務問題。通過使用者付費,而非以地方政府存量財政資金,來償還企業的投資成本和投資回報,有效減少政府的債務負擔。

從上述三個方面考量,旅遊景區開發項目是適合採用PPP模式的:

首先,旅遊景區本身具有公共產品的性質。根據《旅遊法》規定,「利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目,實行政府定價或者政府指導價,嚴格控制價格上漲」。旅遊景區的經營並不是完全市場化的,而是具有一定的公益性。

其次,大型旅遊景區的開發與經營,需要巨大的投資和專業的經營管理經驗。根據《旅遊法》,旅遊景區對外開放的前提條件之一是具備必要的旅遊配套服務和輔助設施。通常來說,景區需要較為完善的道路、遊步道、停車場、道路標識標牌以及給排水、供電、環保、公共衛生、通訊等設施;需要遊客綜合服務中心、旅遊飯店、餐廳、商店等旅遊服務和輔助設施。

為大型旅遊景區內配備該等設施通常需要巨額的投資,而且該等旅遊設施的修建和後續經營需要專業的景區開發、經營管理經驗。政府通過引入具有資金實力和專業經驗的社會資本開發、經營旅遊景區,不僅能夠解決旅遊景區開發、建設的資金問題,還能夠提高旅遊景區的吸引力和旅遊服務的水平。

第三,旅遊景區項目具有經營性。旅遊景區的經營活動主要包括門票的經營和景區內交通、餐飲、商品銷售等服務項目的經營。相應的,旅遊景區的主要經營收入包括兩部分,即門票收入和景區內服務項目的經營收入,最終都由遊客承擔。因此,景區開發項目存在使用者付費的基礎,引入社會資本合作不會顯著增加政府的財政負擔。

因此,綜上所述,從旅遊景區開發項目的性質而言,旅遊景區開發項目是符合財政部、國家發改委對於PPP模式所適用項目的政策精神和基本要求的,適合採用PPP模式。

三、旅遊景區開發PPP項目相關法律問題

財政部和國家發改委已分別頒布了PPP模式的操作指南及配套文件,對於PPP項目的操作流程做了較為詳細的規定,可以稱之為 PPP模式的「通用程序」。

以財政部頒布的政策規定為例,任何採用PPP模式實施的項目都必須履行政府財政承受能力評估、物有所值評價、實施方案編制等一系列程序,並且從包括招標在內的5種備選採購方式選擇一種進行項目採購。

因此,無論是水利工程、交通樞紐還是污水處理廠,所有PPP項目都應當根據財政部或者國家發改委的相關政策,履行標準化的通用程序。對於不同投資項目而言,除了履行標準化的PPP模式通用程序之外,還應遵守與投資內容相關的較為特殊的法律法規定。

實踐中,旅遊景區的類型複雜多樣,包括風景名勝區、文物保護單位、世界文化遺產、自然保護區、國家森林公園等,而且一個旅遊景區可能同時涉及上述多種情況。上述不同類型的旅遊景區均有特定的適用法律、法規,如《風景名勝區條例》《文物保護法》《世界文化遺產保護管理辦法》《自然保護區條例》《國家級森林公園管理辦法》等。

旅遊景區開發項目不僅要符合《旅遊法》和關於旅遊業的地方性法規,還要根據旅遊景區的不同類型,符合特定的適用法律、法規的要求,由此導致的旅遊景區開發項目面臨的法律問題也非常複雜。

由於篇幅限制,本文無法對各種旅遊景區開發項目面臨的法律問題的進行系統、全面的分析,而是根據我們在之前的旅遊景區開發PPP項目中的相關經驗,在下文中選擇了幾個主要法律問題進行初步探討。

1.旅遊景區經營權的出讓依據

社會資本能夠參與投資、經營旅遊景區的前提,是國有旅遊資源的所有權與經營權相分離,且社會資本可以依法取得旅遊景區的經營權。但是,《旅遊法》並沒有對國有旅遊資源或旅遊景區的經營主體問題做出明確規定,相對而言,一些地方政府制定的地方性法規中,對於旅遊景區的經營持有更加開放的態度。

根據我們對全國31個省、直轄市和自治區人大制定的旅遊條例的調研,共有16個省級地方旅遊條例中規定了旅遊景區所有權與經營權分離的原則,為企業取得旅遊景區經營權的奠定了基礎。

其中比較特殊的是《西藏自治區旅遊條例》對景區經營權的出讓進行了限制,規定國有旅遊資源的經營權不得整體性出讓、轉讓,旅遊景區(點)內的交通、餐飲、住宿、商品銷售、娛樂、攝影錄影、戶外廣告和遊客服務等項目的經營權可以依法出讓、轉讓,但西藏之外的其他省份尚未有此類限制性規定。

綜觀各省規定,企業取得旅遊景區經營權的具體方式包括出讓、轉讓、租賃、承包等合法方式,有的省份明確規定應通過招標、拍賣等方式選擇受讓方或承租方。此外,一些省份對於景區經營權出讓收入的用途、旅遊景區經營權受讓方的條件、獲得景區經營權的企業的開發經營方式等進行了限制。

對於特定類型的旅遊景區,該等旅遊景區所適用的法律、法規的對於經營權的出讓可能存在特殊規定。

以風景名勝區為例,根據國務院頒布的《風景名勝區條例》規定,進入風景名勝區的門票,由風景名勝區管理機構負責出售。也就是說,對於風景名勝區的門票,只能由風景名勝區管理機構經營。《風景名勝區條例》同時規定,風景名勝區內的交通、服務等項目,應當由風景名勝區管理機構採用招標等公平競爭的方式確定經營者。《貴州省風景名勝區條例》對於風景名勝區交通服務項目的特許經營進行了細化,將風景名勝區的特許經營分為整體項目和單個項目的特許經營,並分別規定了特許經營的期限。

當然,並不是所有省級地方旅遊條例都明確支持旅遊景區經營權的出讓。而且,就某些特定類型的旅遊景區,其適用的法規、政策將該等旅遊景區的經營主體限定為相關管理機構。

例如,根據國家文物局發布的《國有文物保護單位經營性活動管理規定(試行)》,國有文物保護單位的經營性活動以文物保護單位管理機構為主體開展。如根據相關法律法規或政策規定,某個旅遊景區僅能由其管理機構經營,那麼,企業希望通過PPP模式參與該旅遊景區的開發經營就可能存在一定法律障礙。

因此,採取PPP模式開發旅遊景區,首先要根據地方制定的旅遊條例以及特定類型的旅遊景區的所適用的法律法規,確定旅遊景區經營權出讓的依據。對於法律法規允許將經營權出讓給企業的旅遊景區,應進一步確認可以出讓的經營權的範圍。此外,如相關法律法規規定應當以招投標方式選擇景區經營方的,在選擇PPP項目的採購方式時,應注意採用招標方式。

2.付費機制相關法律問題

如上所述,理論上,旅遊景區PPP項目可以做到使用者付費,以門票收入和景區內交通、服務等項目的經營收入作為支付社會資本方的投資成本和投資收益。但是,從具體的法律規定來看,有以下四個問題值得注意。

首先,特定類型的旅遊景區適用的法規中通常將門票經營的主體限定為旅遊景區的管理機構。在這種情況下,社會資本無法直接獲得門票收入。例如,《風景名勝區條例》規定,進入風景名勝區的門票,由風景名勝區管理機構負責出售。風景名勝區管理機構是當地縣級以上政府設立的事業單位,一般而言,其收到的門票收入應上交財政。因此,門票收入轉化為了財政收入。企業可以要求政府通過財政將門票收入支付給企業,但程序上應注意符合《預算法》的要求。

第二,旅遊景區經營權出讓可能需要依法支付對價。旅遊景區的經營權的對價可以理解為旅遊景區未來經營收入的折現。例如,根據《風景名勝區條例》,風景名勝區內交通、服務項目的經營者應當繳納風景名勝資源有償使用費。如果社會資本為取得旅遊景區的經營權支付了對價,那麼,從商業的角度看,社會資本只能通過門票收入收回投資成本和投資收益。這對於社會資本而言,不僅增加了資金投入上的負擔,而且減少了收回投資成本和投資收益的資金保障。一種可行的解決方案是由政府承諾將收取的經營權對價投入雙方成立的合資公司,用於項目建設,這在一定程度上可以減少社會資本的資金壓力。

第三,無論是旅遊景區的門票收入還是經營權出讓收入,法律、法規或地方政策可能規定了該等收入的特定用途。因此,政府使用該等資金時,應當注意符合法律規定的用途。

第四,調價機制的問題。根據《旅遊法》,旅遊景區的門票及服務項目的價格實行政府定價或政府指導價。因此,政府有權依法調整門票和服務項目的價格,從而影響社會資本的投資收入。社會資本為保障自身利益,可以要求在合同中約定調價必須以合理的經濟測算為基礎,並充分考量社會資本的意見。

3.旅遊景區開發PPP項目實施機構的確定

PPP項目的實施機構是負責PPP項目的準備、採購、監管和移交等工作的主體,而且是PPP項目合同中代表政府的簽約方。

對於能夠作為PPP項目實施機構的主體範圍,財政部與發改委發布的相關政策規定存在一定差異。財政部的文件中規定,「政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構」,並未明確企業可以作為項目實施機構。

根據國家發改委發布的文件,「行業管理部門、事業單位、行業經營公司或其他相關機構」可以作為政府授權的項目實施機構。因此,如果政府希望由政府部門或事業單位之外的主體作為PPP項目的實施機構,應當選擇適用國家發改委發布的文件。

大型旅遊景區綜合開發及經營PPP項目往往涉及風景名勝區管理、文物保護、交通、土地等多方面的內容,一般而言,只有市、縣政府具有相應的職權,某個政府部門、景區管理機構或政府平台公司都不具有相應的職權處理上述各方面的問題。因此,由市、縣政府作為項目的實施機構並簽署PPP項目合同,才能保障項目的順利實施,才能有效的保障社會資本的利益。

PPP項目實施機構是項目合同的簽約主體,但不一定是與社會資本共同成立項目公司的主體,應當注意區分。旅遊景區PPP項目中,市、縣政府作為項目實施機構與社會資本簽署PPP項目合同,可以另行指定政府平台公司等主體與社會資本成立項目公司。

4.特殊景區的建設限制

對於文物保護單位、自然保護區等特定類型的旅遊景區,為保護相關的資源,法律、法規中對於一定範圍內的開發建設進行了限制,並要求取得主管部門的批准。以文物保護區為例,根據《文物保護法》,文物保護單位的保護範圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鑽探、挖掘等作業。

但是,因特殊情況需要進行建設的,須經核定公布該文物保護單位的人民政府批准,在批准前應當征得上一級人民政府文物行政部門同意。全國重點文物保護單位須經省、自治區、直轄市人民政府批准,在批准前應當征得國務院文物行政部門同意。

自然保護區、風景名勝區相關法規中也有此類對建設開發、觀光遊覽、土地出讓等行為進行限制的規定。社會資本在對特殊類型的旅遊景區進行開發時,應注意相關法律、法規對於開發建設的限制,並符合相關規劃的要求。

5.上市限制問題

根據國家發改委、國家旅遊局等8部門於2008年聯合下發的《關於整頓和規範遊覽參觀點門票價格的通知》,對依托國家資源的世界遺產、風景名勝區、自然保護區、森林公園、文物保護單位和景區內宗教活動場所等遊覽參觀點,不得以門票經營權、景點開發經營權打包上市。

近年來上市的旅遊業上市公司主營業務中都不包括旅遊景區的門票經營權或景點整體的開發經營權,而是以景區內某些經營項目(如酒店、索道經營、旅遊客運等)作為主營業務。

因此,在PPP模式中,以門票經營權或景點開發經營權作為主營業務的景區平台公司如有上市計劃,可能面臨著政策障礙。社會資本如果有上市計劃,在最初交易結構設計時,要考慮到上述政策對於上市主體的業務限制。

四、結語

多年來,大陸對國有旅遊資源的開發一直採取以財政投入為主的模式,一方面是因為政府不願意將能夠帶來穩定財政收入的優質旅遊景區資產與企業分享,同時也因為缺少一個良好的商業模式促進政府與企業就景區開發項目進行合作。

在政府職能轉變及政府投資體制改革的大背景下,PPP模式也許能夠為企業投資旅遊景區開發項目提供新的契機。

轉自旅遊地產觀察、中倫律師事務所,原標題《PPP模式下旅遊景區開發—-五個新「看法」》

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