PPP項目申報文件與合同體系 全面深入解析





PPP項目申報文件與合同體系 全面深入解析

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PPP項目申報文件與PPP項目實施流程密切對應,下面從PPP項目實施的5個階段闡釋PPP項目實施全流程相關申報文件。

(一)項目申報文件體系

  PPP項目5個階段主要申報文件如下表:

表1 PPP項目全實施流程申報文件

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  下面對5個階段的主要申報文件進行分析。

(二)識別階段

  PPP項目識別階段,主要文件是項目立項和咨詢服務文件。  1、立項文件  對於新建項目,立項文件是PPP項目咨詢服務的基礎,從PPP綜合信息平台目前公開的信息來看,立項文件以可行性研究報告為主。從發改委、財政部及相關部門出台的文件來看,項目立項文件有多種形式。  財金〔2014〕113號文指出,「社會資本應以項目建議書的方式向財政部門(政府和社會資本合作中心)推薦潛在政府和社會資本合作項目」,「對於列入年度開發計劃的項目,項目發起方應按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案」。財金[2016]92號文指出,「新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制;存量項目實施方案的編制依據還應包括存量公共資產建設、經營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告等」。發改投資〔2016〕2231號文指出,「政府投資項目的可行性研究報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門等審批。可行性研究報告審批後,實施機構根據經批准的可行性研究報告有關要求,完善並確定PPP項目實施方案。重大基礎設施政府投資項目,應重視項目初步設計方案的深化研究,細化工程技術方案和投資概算等內容,作為確定PPP項目實施方案的重要依據;實行核準制或備案制的企業投資項目,應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關規定,由相應的核準或備案機關履行核準、備案手續。項目核準或備案後,實施機構依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。」  從以上文件可以看出,項目識別階段主要文件可分為新建項目和存量項目兩個方面進行申報,主要文件如下:  新建項目基礎資料,包括:新建或改擴建項目建議書及批復文件、可行性研究報告(含規劃許可證、選址意見書、土地預審意見、環境影響評價報告等支撐性文件)及批復文件、設計文件及批復文件(如有);  存量項目基礎資料:存量公共資產建設、經營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告,以及存量資產或權益轉讓時所可能涉及到的員工安置方案、債權債務處置方案、土地處置方案等(如有)。  2、咨詢文件  項目識別階段主要咨詢文件包括初步實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證,即通常所說的「兩報告一方案」,主要內容如下:  (1)初步實施方案,包含:項目基本情況(含項目合作範圍、合作期限、項目產出說明和績效標準等基本信息)、風險分配框架、運作方式、交易結構(含投融資結構、回報機制、相關配套安排)、合同體系、監管架構、採購方式選擇。  (2)物有所值評價報告,包含:定性評價的指標及權重、評分標準、評分結果;定量評價測算的主要指標、方法、過程和結果(含PSC值、PPP值)等(如有);物有所值評價通過與否的結論。  (3)財政承受能力論證報告,包含:本項目各年度財政支出責任數額及累計支出責任總額,本級政府本年度全部已實施和擬實施的PPP項目各年度財政支出責任數額總和及其占各年度一般公共預算支出比例情況;財政承受能力論證的測算依據、主要因素和指標等;財政承受能力論證通過與否的結論;  

(三)準備階段

  項目準備階段主要文件包括「兩報告一方案」和政府批復文件。  1、咨詢文件:  咨詢文件包括正式實施方案,根據調整後的實施方案對物有所值評價報告和財政承受能力論證報告的驗證文件。  經審核通過的項目實施方案:包含:項目基本情況(含項目合作範圍、合作期限、項目產出說明和績效標準等基本信息),風險分配框架,運作方式,交易結構(含投融資結構、回報機制、相關配套安排),合同體系及核心邊界條件;監管架構;採購方式選擇;  按經審核通過的項目實施方案驗證的物有所值評價報告:主要內容同項目識別階段,並根據調整後的實施方案進行相應調改。  按經審核通過的項目實施方案驗證的財政承受能力論證報告:主要內容同項目識別階段,並根據調整後的實施方案進行相應調改。  2、批復文件:  包括同級人民政府對實施機構的授權、對實施方案的批復文件,同級財政部門對物有所值評價報告和財政承受能力論證報告的審核意見。  

(四)採購階段

  採購階段主要文件是採購文件和PPP項目合同,以及政府對PPP項目合同的批復文件和政府付費責任納入跨年度財政預算的人大決議等。  1、採購文件:  資格預審:項目資格預審公告(含資格預審申請文件)及補充公告(如有);  項目採購:包括競爭者須知、PPP項目合同草案、評審辦法(含評審小組組成、評審專家人數及產生方式、評審細則等);項目採購階段更新、調整的政府方授權文件(如有),包括對實施機構、PPP項目合同的政府方簽約主體、政府方出資代表(如有)等的授權,  2、合同文件:  PPP項目合同文件在下一章進行詳細解釋,本節僅簡要介紹PPP項目合同相關文件內容。  PPP項目合同草案:根據財政部《PPP項目合同指南(試行)》或發改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》編制的項目合同草案,供採購各方談判和修改,不作為最終的簽約文件。  PPP項目合同:同級人民政府同意簽署PPP項目合同的批復文件,以及已簽署的PPP項目合同,並列示主要產出說明及績效指標、回報機制、調價機制等核心條款。  3、政府文件:  合同批復文件:同級人民政府同意簽署PPP項目合同的批復文件,以及已簽署的PPP項目合同,並列示主要產出說明及績效指標、回報機制、調價機制等核心條款。  財政申報文件:對於政府付費或可行性缺口補助項目等政府付費責任,提請將項目政府付費責任納入跨年度財政預算的申請文件。  人大批復文件:人大常委會同意將項目預算納入跨年度財政預算的批復文件。  

(五)執行階段

  執行階段主要文件包括項目公司設立、項目融資項目建設、項目經營等相關文件。  成立項目公司:項目公司(如有)設立登記、股東認繳資本金及資本金實繳到位情況、增減資情況(如有)、項目公司資質情況(如有);  開展項目融資:項目融資機構名稱、項目融資金額、融資結構及融資交割情況;  進行項目建設:項目施工許可證、建設進度、質量及造價等與PPP項目合同有關約定的對照審查情況;  項目經營維護:社會資本或項目公司的經營情況(特別是出現重大經營或財務風險,可能嚴重影響到社會資本或項目公司正常經營的情況)及經營績效達標情況;項目公司績效監測報告、中期評估報告、項目重大變更或終止情況、項目定價及歷次調價情況;項目公司財務報告,包括項目收費情況,項目獲得的政府補貼情況,項目公司資產負債情況等內容;項目公司成本監審、PPP項目合同的變更或補充協議簽訂情況;重大違約及履約擔保的提取情況,對公眾投訴的處理情況等;本級政府或其職能部門作出的對項目可能產生重大影響的規定、決定等;項目或項目直接相關方(主要是PPP項目合同的簽約各方)重大糾紛、訴訟或仲裁事項,但根據相關司法程序要求不得公開的除外。

(六)移交階段

  移交階段主要文件包括移交文件和績效評價文件等。  項目移交:移交工作組的組成、移交程序、移交標準等移交方案;移交資產或設施或權益清單、移交資產或權益評估報告(如適用)、性能測試方案,以及移交項目資產或設施上各類擔保或權益限制的解除情況;項目設施移交標準達標檢測結果。  績效評價:項目後評價報告(含對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價),以及項目後續運作方式。

PPP項目合同體系

(一)合同體系框架

  財政部《關於規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號,以下簡稱財金〔2014〕156號文)和發改委《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)均對PPP項目的合同體系進行了相關規定,財金〔2014〕156號文規定的合同體系更為完善,對PPP項目實際操作指導作用更強,以下以財政部規定對PPP項目合同體系進行分析。

圖2 PPP項目基本合同體系

PPP項目申報文件與合同體系 全面深入解析

資料來源:財政部下發的《PPP項目合同指南(試行)》

  PPP項目合同體系,主要涉及政府與社會資本的關係、社會資本組成各方的關係、項目公司與市場主體之間的關係三個方面,相應的合同體系主要發生在這三對關係之間。

(二)政府與社會資本之間的合同

  1、PPP項目合同  PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目風險,明確雙方權利義務關係,保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利,妥善履行義務,確保項目全生命周期內的順利實施。PPP項目合同是其他合同產生的基礎,也是整個PPP項目合同體系的核心。  在項目初期階段,項目公司尚未成立時,政府方會先與社會資本(即項目投資人)簽訂意向書、備忘錄或者框架協議,以明確雙方的合作意向,詳細約定雙方有關項目開發的關鍵權利義務。待項目公司成立後,由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同,或者簽署關於承繼上述協議的補充合同。在PPP項目合同中通常也會對PPP項目合同生效後政府方與項目公司及其母公司之前就本項目所達成的協議是否會繼續存續進行約定。  2、特許經營協議  當前PPP領域大法尚未出台,對於能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域,適用於《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的,由於涉及特許經營權的授予,從項目順利融資和正常經營等角度考慮,這類項目可能採用簽訂特許經營協議代替PPP項目合同。特許經營協議的主要內容包括:  (1)項目名稱;  (2)項目實施機構;  (3)項目建設規模、投資總額、實施進度,以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標;  (4)投資回報、價格及其測算;  (5)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等;  (6)特許經營協議框架草案及特許經營期限;  (7)特許經營者應當具備的條件及選擇方式;  (8)政府承諾和保障;  (9)特許經營期限屆滿後資產處置方式;  (10)應當明確的其他事項。

(三)社會資本組成各方(股東之間)的合同

  1、股東協議  股東協議由項目公司的股東簽訂,用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關係。股東協議通常包括以下主要條款:前提條件、項目公司的設立和融資、項目公司的經營範圍、股東權利、履行PPP項目合同的股東承諾、股東的商業計劃、股權轉讓、股東會、董事會、監事會組成及其職權範圍、股息分配、違約、終止及終止後處理機制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。  項目投資人訂立股東協議的主要目的在於設立項目公司,由項目公司負責項目的建設、經營和管理,因此項目公司的股東可能會包括希望參與項目建設、經營的承包商、原料供應商、經營商、融資方等主體。在某些情況下,為了更直接地參與項目的重大決策、掌握項目實施情況,政府也可能通過直接參股的方式成為項目公司的股東(但政府通常並不控股和直接參與經營管理)。在這種情形下,政府與其他股東相同,享有作為股東的基本權益,同時也需履行股東的相關義務,並承擔項目風險。  股東協議除了包括規定股東之間權利義務的一般條款外,還可能包括與項目實施相關的特殊規定。以承包商作為項目公司股東為例,承包商的雙重身份可能會導致股東之間一定程度的利益衝突,並在股東協議中予以反映。例如,為防止承包商在工程承包事項上享有過多的控制權,其他股東可能會在股東協議中限制承包商在工程建設及索賠事項上的表決權;如果承包商參與項目的主要目的是承擔項目的設計、施工等工作,並不願長期持股,承包商會希望在股東協議中預先做出股權轉讓的相關安排;但另一方面,如果融資方也是股東,融資方通常會要求限制承包商轉讓其所持有的項目公司股權的權利,例如要求承包商至少要到工程缺陷責任期滿後才可轉讓其所持有的項目公司股權。

(四)項目公司與市場主體之間的合同

  項目公司可能合作的市場主體包括建設單位、經營單位、上下遊企業、金融機構、保險機構、專業服務機構等,相關合同體系如下:  1、履約合同  (1)工程承包合同  項目公司一般只作為融資主體和項目經營管理者而存在,本身不一定具備自行設計、採購、建設項目的條件,因此可能會將部分或全部設計、採購、建設工作委托給工程承包商,簽訂工程承包合同。項目公司可以與單一承包商簽訂總承包合同,也可以分別與不同承包商簽訂合同。承包商的選擇要遵循相關法律法規的規定。  由於工程承包合同的履行情況往往直接影響PPP項目合同的履行,進而影響項目的貸款償還和收益情況。因此,為了有效轉移項目建設期間的風險,項目公司通常會與承包商簽訂一個固定價格、固定工期的「交鑰匙」合同,將工程費用超支、工期延誤、工程質量不合格等風險全部轉移給承包商。此外,工程承包合同中通常還會包括履約擔保和違約金條款,進一步約束承包商妥善履行合同義務。  (2)經營服務合同  根據PPP項目經營內容和項目公司管理能力的不同,項目公司有時會考慮將項目全部或部分的經營和維護事務外包給有經驗的專業經營商,並與其簽訂經營服務合同。個案中,經營維護事務的外包可能需要事先取得政府的同意。但是,PPP項目合同中約定的項目公司的經營和維護義務並不因項目公司將全部或部分經營維護事務分包給其他經營商實施而豁免或解除。  由於PPP項目的期限通常較長,在項目的經營維護過程中存在較大的管理風險,可能因項目公司或經營商管理不善而導致項目虧損。因此,項目公司應優先選擇資信狀況良好、管理經驗豐富的經營商,並通過在經營服務合同中預先約定風險分配機制或者投保相關保險來轉移風險,確保項目平穩經營並獲得穩定收益。  (3)原料供應合同  有些PPP項目在經營階段對原料的需求量很大、原料成本在整個項目經營成本中占比較大,同時受價格波動、市場供給不足等影響,又無法保證能夠隨時在公開市場上以平穩價格獲取,繼而可能會影響整個項目的持續穩定經營,例如燃煤電廠項目中的煤炭。因此,為了防控原料供應風險,項目公司通常會與原料的主要供應商簽訂長期原料供應合同,並且約定一個相對穩定的原料價格。  在原料供應合同中,一般會包括以下條款:交貨地點和供貨期限、供貨要求和價格、質量標準和驗收、結算和支付、合同雙方的權利義務、違約責任、不可抗力、爭議解決等。除上述一般性條款外,原料供應合同通常還會包括「照供不誤」條款,即要求供應商以穩定的價格、穩定的質量品質為項目提供長期、穩定的原料。  (4)產品或服務購買合同  在PPP項目中,項目公司的主要投資收益來源於項目提供的產品或服務的銷售收入,因此保證項目產品或服務有穩定的銷售對象,對於項目公司而言十分重要。根據PPP項目付費機制的不同,項目產品或服務的購買者可能是政府,也可能是最終使用者。以政府付費的供電項目為例,政府的電力主管部門或國有電力公司通常會事先與項目公司簽訂電力購買協議,約定雙方的購電和供電義務。  此外,在一些產品購買合同中,還會包括「照付不議」條款,即項目公司與產品的購買者約定一個最低採購量,只要項目公司按照最低採購量供應產品,不論購買者是否需要採購該產品,均應按照最低採購量支付相應價款。  2、融資合同  從廣義上講,融資合同可能包括項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同、政府與融資方和項目公司簽訂的直接介入協議等多個合同。其中,項目貸款合同是最主要的融資合同。  在項目貸款合同中一般會包括以下條款:陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。同時,出於貸款安全性的考慮,融資方往往要求項目公司以其財產或其他權益作為抵押或質押,或由其母公司提供某種形式的擔保或由政府作出某種承諾,這些融資保障措施通常會在擔保合同、直接介入協議以及PPP項目合同中予以具體體現。  需要特別強調的是,PPP項目的融資安排是PPP項目實施的關鍵環節,鼓勵融資方式多元化、引導融資方式創新、落實融資保障措施,對於增強投資者信心、維護投資者權益以及保障PPP項目的成功實施至關重要。本指南僅就PPP項目合同中所涉及的與融資有關的條款和內容進行了闡述,有關PPP項目融資的規範指導和系統介紹,請參見另行編制的PPP融資專項指南。  3、保險合同  由於PPP項目通常資金規模大、生命周期長,負責項目實施的項目公司及其他相關參與方通常需要對項目融資、建設、經營等不同階段的不同類型的風險分別進行投保。通常可能涉及的保險種類包括貨物運輸險、工程一切險、針對設計或其它專業服務的職業保障險、針對間接損失的保險、第三者責任險。  鑒於PPP項目所涉風險的長期性和複雜性,為確保投保更有針對性和有效性,建議在制定保險方案或簽署保險合同前先咨詢專業保險顧問的意見。

(五)其他合同

  在PPP項目中還可能會涉及其他的合同,例如與專業中介機構簽署的投資、法律、技術、財務、稅務等方面的咨詢服務合同。

PPP項目申報文件與合同體系進一步完善建議

  PPP項目申報文件與合同體系相關政策目前已經相對完善,但在項目的實際操作過程中,仍然存在一些有爭議或者不清晰的問題,本文試對這些問題進行闡述,希望政府部門和業界人士能夠提供相關解決建議。

(一)立項文件的形式

  在實際工作過程中,PPP項目是否一定要編制可研是政府和社會資本等參與主體存在疑惑的問題。根據財金〔2014〕113號文和財金[2016]92號文等文件的規定,項目建議書或者可研是PPP項目申報的文件,而根據發改投資〔2016〕2231號文等文件的規定,項目報批的文件根據審批制、核準制、備案制相應分為項目建議書/可行性研究報告、項目申請報告、項目備案申請文件等。從財政部PPP綜合信息平台第三批示範項目公示文件來看,基本都是以可行性研究報告為主,這對於實務操作產生了一些困擾。立項文件內容詳盡程度對後續的PPP咨詢工作的準確性和後續採購工作的順利與否具有較大的影響。基礎設施和公共服務項目傳統上屬於政府機構、國有企業等投資的范疇,項目管理一般適用審批制或核準制,採用PPP模式後,對於使用財政資金的項目,一般仍適用審批制與核準制,對於政府不參股、採用使用者付費的項目,是否適用備案制目前沒有統一的意見。這本質上是PPP項目管理與傳統投資項目管理銜接的問題,需要政府主管部門進一步明確。

(二)咨詢服務的成果

  在PPP項目咨詢實際操作過程中,一般把項目識別階段和項目準備階段文本編制工作合併起來,編制 「兩報告一方案」,不會專門編制項目識別階段的初步實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告,接下來進行方案的評審與上報。這種做法得到財金[2016]92號文的肯定,財金[2016]92號文將項目識別階段和項目準備階段合併為項目識別論證階段,並指出識別論證階段主要編制的文件是「兩報告一方案」,不再涉及初步實施方案和方案驗證的問題。但財金[2017]1號文和PPP綜合信息平台仍將PPP項目分為5個階段進行信息公開,主要文件與財金〔2014〕113號文的規定基本相符,嚴格按照《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》(財金[2015]57號 )編制初步方案的項目並不多,實務操作需要政府和有關機構進一步規範。

(三)資格預審與否

  PPP項目採購有爭議的地方主要集中在資格預審方面,大陸傳統項目一般採用資格後審,對於PPP項目是否一定要進行資格預審沒有確定性的表述,財政部在《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》(財庫〔2014〕215號,以下簡稱財庫〔2014〕215號文)指出「PPP項目採購應當實行資格預審」。在實操過程中,不少社會資本方對PPP項目並不了解,只想盡快拿下項目,導致有些地方採用「資格後審」的方式進行操作,美其名曰「機制創新」。這種做法確實在相關文件中也有涉及,財庫〔2014〕215號文第九條指出,「允許進行資格後審的,由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查」。筆者認為,這裡的資格後審,應該理解為對未參加資格預審而政府又允許其參加後續項目採購的社會資本方的審查,不能理解為可以採用資格後審的方法。  從資格預審設計的目的來看,資格預審主要是對項目的市場測試,驗證項目能否獲得社會資本響應和做到充分競爭,而不是可有可無或形式上的環節。從實際操作來看,省略掉資格預審階段而採用資格後審的,要麼是社會資本方已經內定好,要麼政府對PPP項目流程不太了解,要麼是項目就是假PPP,筆者認為資格預審環節不能改為資格後審。

(四)項目合同內容

  PPP項目合同存在特許經營協議與PPP項目合同的關係、PPP項目資產權屬、PPP項目稅收等方面的問題需要進一步明確。  特許經營協議與PPP合同:PPP項目主管部門包括發改委和財政部兩部委,財政部相關合同體系的核心是PPP項目合同,發改委相關合同體系的核心是PPP項目合同和特許經營協議。對於《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱《辦法》)之外的領域,財政部和發改委基本一致,即政府和社會資本方簽訂PPP項目合同。對於《辦法》明確規定的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等領域,一般需要簽訂特許經營協議,但如果地方政府PPP主管部門是財政部門,財政部門可能更傾向於簽訂PPP項目合同,特許經營與PPP的關係需要政府部門經營明確,減少實務工作的困惑和重復工作。  PPP項目資產權屬:PPP項目建設形成資產的權屬問題需要進一步明確。PPP項目建設形成的資產,存在兩個層面的問題,一是建設形成的資產如何確認,是確認為固定資產、無形資產還是金融資產,實務操作中參考《企業會計準則解釋第2號》的規定,各種情況都存在;二是建設形成的資產所有權屬於政府還是項目公司,所有權的歸屬對項目的融資、項目經營期間的折舊抵稅、項目移交階段的移交方式和稅收問題等問題都會產生較大影響,由於目前項目大多數沒有涉及深層次的經營和移交,相關問題沒有暴露,需要政府未雨綢繆,對關鍵問題提出明確解決辦法。  PPP項目稅收:營改增全面實行之後,PPP項目普遍涉及的稅種包括增值稅與所得稅。特別是政府付費與可行性缺口補助的項目,由於項目涉及到政府付費或政府補貼,對於政府付費或政府補貼的這一部分金額是否征收、如何征收增值稅與所得稅的問題沒有明確的政策規定,在實際項目操作中假設不征稅、假設正常征稅、假設不征增值稅而征收所得稅等各種處理辦法都有,同一個項目不同機構測算的結果可能差異很大,這就為項目經營埋下了隱患。政府付費或政府補貼如果征稅,有地方財政補貼中央的問題存在,如果不征稅,又沒有明確的法律依據,地方政府會面臨一定的風險,這部分的問題需要政府方面進一步明確。

  經過近三年的深入探索與實踐,PPP項目全生命周期的申報文件和合同體系不斷完善。根據《國務院辦公廳關於印發國務院2017年立法工作計劃的通知》,PPP相關立法列入「急需項目」,這預示著今年PPP領域的上位法規可能出台。相信隨著上位法規和系列政策的出台,PPP項目在當前政策和實務領域存在的各種衝突和模糊因素將會得到明確和指引,PPP將會邁入持續健康發展的快車道。

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